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当前文化市场监督管理研究
发布时间:2012-12-07 16:15  作者:联合会官方

 
我国的文化市场,是伴随商品经济发展而逐步培育和发展起来的一个专业商品市场。文化市场的繁荣发展,对于促进文化商品生产和文化娱乐服务的进步,满足人民群众日益增长的文化生活需要,推动经济发展和社会进步等,都产生了巨大的作用。但是,由于市场经济固有局限性和市场主体利益驱动的影响,文化市场也存在着许多不容忽视的问题。近年来,国家政府虽然加大了监督管理的力度,也取得了显著的成绩,但许多地方“一管就死,一死就放,一放就乱,一乱就管”的状况,并没有根本改变。因此,如何科学有效地加强对文化市场的监督管理,使之朝着健康有益、规范有序的方向发展,是市场经济条件下,各级政府文化部门必须解决的一个重要问题。
在市场经济条件下,许多文化产品和文化服务,逐步以商品的形式,进入了流通和消费领域,形成了一个新兴的文化市场。所谓市场,简单地说,就是商品或劳务交换的场所或接触点。文化市场,就是文化商品或文化服务交换的场所或接触点。它包含了文化产品和文化服务从生产、交换、分配到消费的各个环节和整个过程。因此,文化市场的监督管理,不仅仅是对某一文化场所和某一文化作品的监督管理,而是对整个文化市场,包括各种要素、各种场所、各种渠道、各种载体、各种环节、各种生产模式、各种流通形式、各种消费方式等全方位、全天候的监督管理。
显然,监督管理是一种行为方式,以监督管理者与被监督管理者的同时存在和互相作用为前提条件。监督管理者是作为国家意志和公共利益代表的各级政府,被监督管理者是依法成立并从事各种文化经营服务活动的企事业组织,两者分别作为监督管理主体与市场交易主体,共同构成了文化市场监督管理的完整体系。因此,文化市场管理,实际上是国家政府社会管理的一个重要方面,其核心是国家政府对文化市场价值目标和行为准则的实现程度和遵守状况的一种监督管理。在监督管理过程中,两者的地位和作用是不同的。国家政府是监督管理行为的实施主体,始终居于主导的地位,可以依法单方面作出各种监督管理行为,并以国家强制力来保障实施。市场经营主体是监督管理行为的实施对象,始终居于从属的地位,除法律、法规、规章等保障的法人权力以外,必须无条件接受国家政府的监督管理。
一、文化市场监督管理的主要因由
(一)加强文化市场的监督管理,是由文化产品和文化服务的特点所决定的。文化市场是相对于物质产品而言的精神产品市场,生产和交换的都是文化产品和服务。由于“任何运动形式,其内部都包含着本身特殊的矛盾。这种特殊的矛盾,就构成一事物区别于他事物的特殊的本质”,因此,就象任何事物都有其特点一样,文化产品和服务也有自身的特点。概括地说,目前进入市场的文化产品和服务,大致有三个层面:第一是具有人文导向功能的,包括哲学社会科学、政治思想、精神文明等精神文化产品的生产和流通,这个层面具有很强的意识形态属性;第二是具有审美、教育和娱乐功能的,包括文学艺术、戏剧影视、图书音像等艺术文化产品的生产和流通,这个层面既有一定的意识形态属性,又有普遍的审美教化和娱乐休闲属性;第三是具有工具性配套功能的,如书画装裱、文物复制、文化器材等辅助性文化产品的生产和流通,这个层面虽然还有一定的文化性,但更多表现为一般物质生产的属性。因此,就多数进入市场的文化产品和服务而言,基本上都具有双重的属性。一方面,与物质产品一样,具有一般商品的共同特征,普遍地受到价值规律的支配和制约;另一方面,又具有一定思想内容和精神价值的意识形态属性,不可避免地受到国家政府的管制和规范。可见“精神文化商品有别于一般物质商品,在受市场供求变化和市场规律的影响方面,也有不同于一般物质生产的方面”。不能因为文化产品和服务具有特殊的意识形态属性,就否认其同时具有一般商品的属性;也不能因为文化产品和文化服务具有一般商品属性,就莫视甚至否认其具有意识形态的特殊属性。在市场经济条件下,文化产品和服务的双重属性是客观存在的,不以人的主观意志为转移的,我们只能正确认识它,把握它,而不能随意否认它,排斥它。
同时,就文化消费对人的影响和作用方式来说,也有与物质消费不同的特点。一是消费效果的持久性。物质消费随着物质材料的消耗殆尽,对人的作用效果也随之消失;文化消费则不同,虽然消费过程终止了,但其对人的作用效果却长期存在,有些甚至伴随人的终生。二是消费效果的广泛性。一种物质产品,在同一时间和地点,一般只能满足一个人或少数人的消费需要;而一种文化产品,在同一时间和地点,凭借一些物质载体的传导(如卫星传播、无线发射、互联网络、有线广播电视网络等)则可以同时满足千百万人的消费需要。三是消费效果的差异性。不同的人消费同一物质产品,其作用效果是基本相同的。例如食物可以充饥,衣服可以御寒,车辆可以代步,无论对什么人,这些物质产品都有相似的作用效果。但不同的人消费同一文化产品,其感觉效果就往往各有不同。正如鲁迅先生所说,同样是观看《红楼梦》,“经学者看见《易》,道学者看见淫,才子看见缠绵,革命家看见排满,流言家看见宫闱秘事”,可谓各有所见,各有所获。
人的消费包括物质消费和文化消费两部分。物质消费表现的,是人的一般动物性本能,只不过比一般动物的需求更加高级而已;文化消费表现的,则是人的创造性精神活动,是人类特有的一种社会现象。实际上,“人与动物的根本区别之一是有无文化,即有无积极的、美好的人生意义追求。因此,整个人类历史就是文化发展历史,积极的生存意义追求史。”文化消费是以文化产品和文化服务的存在为前提条件的。文化消费的效果如何,与文化产品和文化服务的质量档次、思想内容、形式风格等,有着密切的关系。要使文化消费体现人类“积极的生存意义追求”,进入市场的文化产品和文化服务就必须比一般商品具有更高级、更特别的要求。也就是既要遵循商品生产和交换的一般规律,使文化产品和服务做到适销对路,不断地被群众所接受和消费,同时又要具有独特的文化意蕴和精神品质,能够承载并传承一定的符合主流社会要求的价值观念和意识形态。从而在充分满足群众文化需求的同时,实现“寓教于乐”、“以文化人”的社会目的。文化消费的这些特点,就决定其比一般的物质产品消费,更能进入人的思想和心理深层,更能作用于人的世界观和价值观,因而也就更复杂和更重要。
但是,在市场经济条件下,文化市场有害外部性的问题往往难以消除。特别是市场经营主体由于受利益驱动的影响,唯利是图的行为往往难以避免;价值规律的作用,也常常使许多文化产品和服务的社会价值与市场法则发生尖锐的矛盾,等等。如果没有国家政府的依法监管,任其自由发展,那么必然会导致文化市场秩序混乱,格调低下,对社会产生消极负面的影响。因此,在运用市场机制推动文化市场发展的同时,还必须充分发挥国家政府的宏观调控作用,科学有效地对文化市场进行监督管理,使文化市场既符合社会主义市场经济的一般运行法则,又符合社会主义意识形态的特殊导向准则。
(二)加强文化市场的监督管理,是社会主义文化市场的本质要求。由于社会生产目的以及实现目的的手段不同,人类社会区分为不同的社会经济制度。一个社会的社会生产目的和实现目的的手段,决定着社会经济生活的各个主要方面和社会生产的主要过程,决定着社会经济发展的方向和社会经济的根本特征。马克思指出,“物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程”。毛泽东也指出,“一定的文化是一定社会的政治和经济在观念形态上的反映”。可见,一个社会的生产目的和实现目的的手段,并非人们主观意志的产物,而是由社会占统治地位的生产资料所有制及生产力发展状况决定的,是该社会生产关系和生产力的集中体现,因而是客观的。以公有制为主体的生产资料所有制,决定了我国社会生产的根本目的,是为了满足人民群众不断增长的物质文化需要。因此,在现阶段,我们的文化市场,是社会主义的文化市场。
社会主义的文化市场必须坚持马克思主义的指导地位,坚持社会主义的方向。也就是要高举马列主义、毛泽东思想、邓小平理论伟大旗帜,以江泽民“三个代表”重要思想为指针,高扬时代主旋律,始终坚持“以科学的理论武装人,以正确的舆论引导人,以高尚的精神塑造人,以优秀的作品鼓舞人”,努力塑造有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义公民,使文化市场成为重要的社会主义思想文化宣传阵地和健康有益的群众文化活动场所。这是我国社会主义的性质决定了的,也是国家意志在思想文化领域的具体体现。马克思恩格斯指出,“统治阶级的思想在每一时代都是占统治地位的思想。这就是说,一个阶级是社会上占统治地位的物质力量,同时也是社会上占统治地位的精神力量。支配着物质生产资料的阶级,同时也支配着精神生产的过程。”因此,在我国,在社会主义条件下,马克思主义必须在文化市场中占有绝对领导的地位。这种领导地位一方面是经济基础所保障的,同时也是通过有组织的社会主义文化生产和交换来实现的。列宁在领导俄国进行社会主义革命的过程中,就十分重视发挥文化的作用,并对社会主义的文化作出了明确的论述。列宁指出:“出版物应当成为党的出版物。与资产阶级的习气相反,与资产阶级企业主的即商人的报刊相反,与资产阶级写作上的名位主义和个人主义、‘老爷式的无政府主义’和唯利是图相反,社会主义无产阶级应当提出党的出版物的原则,并且尽可能以完备和完整的形式实现这个原则”。“这个党的出版物的原则是什么呢?这不只是说,对于社会主义无产阶级,写作事业不能是个人或集团的赚钱工具,而且根本不能是与无产阶级总的事业无关的个人事业。写作事业应当成为无产阶级总的事业的一部分,成为由全体工人阶级的整个觉悟的先锋队所开动的一部巨大的社会民主主义机器的‘齿轮和螺丝钉’”。这就为社会主义文化市场的监督管理工作指明了方向。我们党和国家历来十分重视文化工作,并对文化工作提出了很高的要求。邓小平指出“思想战线上的战士,都应该是人类灵魂的工程师。”正是基于这一定位,他进一步要求文化工作者“作为灵魂工程师,应当高举马克思主义、社会主义的旗帜,用自己的文章、作品、教学、讲演、表演,教育和引导人民正确地对待历史,认识现实,坚信社会主义和党的领导,鼓舞人民奋发努力,积极向上,真正做到有理想、有道德、有文化、守纪律,为伟大壮丽的社会主义现代化建设事业而英勇奋斗”。
社会主义的文化市场必须正确处理两个效益的辩证关系。在市场经济条件下,绝大多数文化产品和文化服务都以商品形式进入了市场。这是市场经济发展的必然结果,也是发挥市场机制作用,满足群众文化需要的必然选择。当前,我们让尽可能多的文化产品和文化服务进入市场,大力培育和发展文化市场,根本目的并不是追求经济利益的最大化,而是为了不断丰富文化产品和文化服务的生产和供应,“把最美的精神食粮奉献给人民”,不断满足人民群众日益增长的文化生活需要,促进人的全面和自由的发展。因此,这就要求所有进入市场流通的文化产品和服务都必须是积极健康的,而不是消极颓废的;都必须是生动活泼的,而不是死气沉沉的;都必须是丰富多彩的,而不是单调划一的;都必须是能够陶冶人的情操的,而不是摧残甚至毒害人的心灵的。而要做到这一点,所有文化市场经营主体就必须始终把社会效益放在首位,实现社会效益与经济效益的统一。当然,我们强调把社会效益放在首位,并不是否认经济效益。实际上,在很多情况下,社会效益是通过经济效益来实现的,没有经济效益,也就没有社会效益。但我们所要追求的经济效益,是在提高社会效益前提下的经济效益,是在保证文化产品和文化服务有益于人民群众身心健康前提下的经济效益,而不是以牺牲精神文明为代价的经济效益。
当前,在文化市场中,由于受消极利益驱动的影响,资本主义腐朽没落思想文化的侵入时有发生;金钱至上,唯利是图,置社会效益于不顾的思想和行为尚未绝迹;凶杀暴力、色情颓废、格调低下的精神垃圾时有出现,社会主义思想文化与资本主义思想文化的斗争将会长期存在。这就要求“思想文化教育卫生部门,都要以社会效益为一切活动的唯一准则,它们所属的企业也要以社会效益为最高准则”。如果在这个问题上思想认识不端正,就会迷失方向,导致严重后果。据上海《文汇报》报道,某地由于一位主要领导在一次会议上提出了文化市场要“先灰后红”的管理思想,致使当地电子游戏厅、歌舞厅私建滥建现象十分严重,赌博、色情活动猖獗一时,造成了极坏的社会影响。这一教训是值得记取的。
(三)加强文化市场的监督管理,是当前文化市场不断发展的客观需要。无论是恩格尔定律,还是马斯洛的需求层次理论,都提供了这样的结论:生产发展不足,物质消费所占的比重偏小;生产发展充足,文化消费所占的比重偏大。世界上所有发达国家,都毫无例外地提供了这一经验例证。因此,毛泽东早就预言:“随着经济建设的高潮的到来,不可避免地将要出现一个文化建设的高潮。”历史的发展确是如此。自从1979年底,广州东方宾馆出现国内第一家音乐茶座开始,在经济发展的催动下,以歌舞娱乐、影视音像等多种娱乐形式为载体的各种文化经营单位相继面世,并迅猛地从南疆向北国推移,从沿海向内地延伸,呈现了快速发展的态势。经过20多年的发展,全国文化市场经营单位从少到多,经济实力由弱变强,初步形成了包括文化娱乐、新闻出版、图书发行、影视音像、文献文物、艺术表演等10多个门类、30多个项目的文化市场体系和具有一定规模的文化产业新军。据统计,截止2004年,全国文化经营单位已达346家,正式从业人员996万人,拥有资产183万亿元,当年实现增加值3440亿元,实现营业收入1.72万亿元,文化产业占GDP的比重达到215%。文化市场已成为社会主义商品市场的重要组成部分,文化产业已经成为不少地方经济发展的支柱产业之一,对经济和社会发展起到了积极的促进和推动作用。
但是,由于监督管理未能及时跟上,一些地方的文化市场在发展的同时,也程度不同地存在一些消极负面现象。目前比较突出的,一是歌舞娱乐场所普遍存在着以营利为目的的陪侍活动,且屡禁不止。二是电子游戏经营场所过多过滥,非法定节假日违规接纳未成年人的现象比较普遍,社会反响强烈。三是演出团体表演节目格调低下,庸俗媚俗,不健康演出时有出现。四是非法盗版出版物,特别是一些有严重政治问题和宣扬封建迷信、气功类的出版物屡打不绝。五是印刷企业擅自印制非法出版物,假商标、假包装,侵犯知识产权的现象时有发现。六是文物市场中的地下非法交易活动比较猖獗,个别地方少数不法分子盗掘古墓以牟取暴利的现象尚未绝迹,等等。所有这些,虽然都是发展中的问题,前进中的问题,一些问题在不同的时期和不同的地方,表现方式和严重程度也有差异,但所产生的社会影响是很不好的。如果我们视而不见,放任自流,疏于管理,那么这些消极负面现象非但不会受到抑制,得到消除,反而会变本加厉,愈演愈烈,以致把整个文化市场搞得乌烟瘴气,损害社会主义精神文明建设。
当前,我们正处于经济社会快速发展的时代。物质生活的富足,曾经是我们努力追求的目标。现在这个目标已经基本达到,并正在向更高的目标迈进。恩格斯曾经预言:“人类的生产在一定的阶段上会达到这样的高度:能够不仅生产生活必需品,而且生产奢侈品,即使最初只是为少数人生产。这样,生存斗争——假定我们暂时认为这个范畴在这里仍然有效——就变成为享受而斗争,不再是单独为生存资料斗争,而且也会发展资料,为社会地生产发展资料而斗争,到了这个阶段,从动物界来的范畴就不再适用了。”因此,随着社会的发展,文化的市场化程度将会越来越高,文化消费的数量将会越来越多,文化市场的规模将会越来越大,文化生产和经营的手段将会越来越先进。这是不以人的主观意志为转移的必然趋势。文化市场监督管理工作只有与时俱进,才能切实担负起历史赋予我们的重任。
(四)加强文化市场的监督管理,是应对当前复杂的国内外形势的迫切需要。以加入WTO为标志,我国必将逐步在经济、文化等领域全面融入国际社会。国际经济、文化一体化的潮流,必将给我国带来前所未有的深刻影响。就文化市场而言,加入WTO以后,我们的文化产品和文化服务就能更多地进入国际市场,更直接地参与国际市场竞争,从而不断发展和壮大自己,逐步培植文化产业的国际“巨人”,但同时,我们的国门进一步打开以后,国际上各种文化经营主体将会大举进入,并凭借他们雄厚的经济实力,良好的品牌优势,先进的营销方式,挤占我们的文化市场,使我们的文化市场面临新的挑战和冲击。
由于历史和现实的种种原因,我国的文化市场虽然已经有了很大发展,并在一些局部行业的有限领域形成了明显的优势,但是在国际文化市场的大背景下进行审视,仍显幼稚和弱小,真正具有竞争力的行业和品种明显偏少。除了传统的民族民间文化产品和文化服务项目外,其他几无优势可言。目前,文化市场中境外文化产品和文化服务项目的比重过大,特别是音像市场,90%的故事片类录像带和几乎全部故事片类VCD视盘的内容,都是国(境)外的。据初步统计,近年来我国每年进口影片的数量大体是国内电影市场影片总量的1/3,但它在全国城镇电影院的全年门票收入,却超过了国产片。特别是每年引进的10部美国电影,就占据了60%的中国电影市场,难怪著名导演陈凯歌对这种局势发出了“我们没有丝毫的抗衡力量,甚至连一道篱笆都没有”的感叹。已经举办了几届的上海国际电视节和四川国际电视节,每年的成果也是进口超过出口。现在全国有301家经国家有关部门批准成立的音像出版单位,但在规模和实力上能同国外抗衡的廖廖无几。我国大中城市的中高档娱乐场所大多属外资企业经营,这些场所不仅明显地引导着当地文化娱乐业的消费潮流,而且正在对我们的文化发展产生深层次的影响。尽管国家为了保护民族文化产业,采取了一些限制措施。如在电影方面,对进口影片实行总量控制,并且在比例上对各地电影院放映国产影片提出了要求,但是情况仍然不容乐观。尤其值得警惕的是,随着境外文化产品和文化服务的大量进入,附着在文化产品和文化服务上的西方的意识形态、价值观念、生活方式等,也同时潜移默化地对广大的受众进行侵蚀,使我们长期以来一贯坚持的以马克思主义为指导的意识形态和价值观念等,面临新的挑战。并对与国家利益密切相关的国家文化安全,构成了现实的威胁。
所谓文化安全,是指一个国家在发展过程中,能够有效地消除和化解潜在的文化风险,抗拒外来文化冲击,以确保国家文化主权不被威胁的一种文化状态。在文化全球化的背景下,发达国家一方面以其技术经济优势实行损害中国的不平等贸易,一方面又以其文化优势向中国实行享乐主义的文化倾销。大量外来文化的侵入,一是使传统意义上的国家文化主权发生弱化。同时,文化资本、文化商品的自由流动,文化产业的扩张,文化价值的对撞,也松懈了文化与空间的关系。一方面,面对全球化过程中西方文化大规模的急剧渗透,我们已难以象过去那样,从本民族利益出发去自主地对某种外来文化予以接受或排斥,另一方面,西方文化的传播,又不断引导着一部分人逐步接受以英美文化为背景的思维方式和行为方式。从而使国家文化主权的凝聚力、认同感和忠诚度有所下降。二是民族文化自身的“文化同一性”在削弱。跨国公司、全球性大众传媒的跨国界作用,在创造他们的技术、品牌、生产、销售的同一性时,也潜移默化地传播一种“文化的同一性”。当中国人以西方文化为文本去自觉或不自觉地解读中国现实中存在的大量问题时,就会对中国的民族文化的合理性产生排斥感。另外,西方文化的传播、扩散,不仅侵蚀着中国的民族文化,而且还潜移默化地影响着国人的生活方式、消费方式、生产方式以及社会心理。缺乏自身的文化同一性,会使中国社会发展一定程度上失去正常的社会心理和价值观基础。
当前,西方敌对势力亡我之心不死,对我在意识形态领域的侵蚀日益加剧,他们往往通过提供文化产品、占领文化市场来传输资产阶级的意识形态和价值观念,在意识形态领域与我们展开较量,企图以资产阶级的意识形态和价值观念取而代之,继而达到颠覆我们社会主义制度的目的。而国内一些民族虚无主义者崇洋媚外的思想仍然存在,对利润的盲目追求也削弱了对外来文化中不良成分的应有抵御力。一些文化经营业主见利忘义,不顾国情,甚至置民族大义于不顾,把国外不健康的文化产品和服务引进来,不仅危害了民族文化的肌体而且也毒害了消费者,尤其是青少年。因此,在全球化的背景下,抗击文化市场中的霸权行为,抵制新的文化殖民攻势,已是当务之急。我们要使中国的文化市场在国际文化一体化中不被湮没,并凸显中国社会主义文化市场的特色,就必须做到开放和管理两手抓,坚持抓好开放促管理,抓好管理促开放的方针,使我国文化市场在国际化的开放条件下,在确保国家文化安全的前提下,沿着社会主义的方向不断繁荣发展。
二、文化市场监督管理的主要内容
政府对文化市场实行监督管理,这是国家意志在文化市场领域的具体体现。不同的国家政府,对文化市场的监督管理也是不同的。当前,我国文化市场监督管理的内容,主要有以下几方面:
(一)市场准入与市场退出的监督管理。主要指单位、个人或其他社会组织等投资兴办的文化企业,在进入市场之前所需办理的登记审批手续,以及退出文化市场所需履行的注销手续。鉴于文化市场的特殊性,国家对文化经营单位实行规定条件的分级特别许可和一般许可市场准入制度,对要求进入市场的经营单位,在固定资产投资,营业场所面积、专用设施设备、法人资格条件等方面,设置一定的量化条件,以保证各种经营主体进入市场后,具备最为基本的生产经营条件和能力。这是确保文化市场经营主体合格进入市场的先决条件。各种单位、个人和社会组织只要提出申请,并符合设定的具体量化条件,国家政府就要准其进入市场。同时,退出的监管也是很重要的。只要核准的量化条件发生变更,特别是经营项目发生变更,企业就应及时办理变更登记。经营项目转变为非文化经营项目,或企业生产经营的具体量化条件缩减至市场准入底线以下的,就应及时收回所发证照,劝其退出市场。这样,把住了市场准入和退出关,就能有效地防止不合格的市场主体参与市场竞争,防范市场主体在市场准入以后的短期行为和其他不负责任行为的发生,从而确保文化市场的规范有序竞争。当前,为了进一步适应市场经济发展的内在要求,符合世贸组织的相关规则,我国政府已正式启动行政审批制度改革,逐步实现从“审批经济”向“监督经济”的过渡,以建立公开、透明、非歧视的文化市场准入机制,和公平、公正、自由竞争的文化产业生态环境。要在依法整治文化市场秩序的同时,进一步放开市场准入宽度,在依法维护国家文化安全,实行有限文化产业领域国家专营的同时,实行文化产业的反垄断,促进文化市场的健康持久发展。
(二)市场交易主体的监督管理。所谓交易主体是指依法核准进入市场的各种各类文化经营单位。它们是依法成立的自主经营、自负盈亏的文化商品生产者和经营者,是具有独立民事权力的企业法人组织,是文化市场交易活动的组织者和参与者,是文化市场交易活动中最活跃的因素。文化市场交易主体是否遵章守法,诚实守信,规范经营,对于整个文化市场的经营秩序具有重要的影响。因此,对于整个文化市场的监督管理而言,交易主体的监督管理具有决定性的意义。随着文化市场的不断发展,各地文化经营单位数量多、布点散,行业繁、门类杂,规模不等,效益各异,监督管理的难度较大。从各地实践情况看,监督管理的主要方法,一是实行年检年审制度。定期对交易主体的资格条件、经营行为、商品质量等进行检查审验,对主体活动起到过程性监管的作用。二是实行业主持证上岗制度,对文化经营业主进行文化市场法律法规规章和经营管理知识的培训,经考核考试合格,取得文化经营从业资格证书以后,才能担任文化经营单位的法定代表人,以保证文化经营主要从业人员能够具备良好的素质。三是实行违法违规警告制度。对交易主体发生的违法违规行为,政府有关部门一经查实,就要根据违法违规的严重程度,依法给予相应的处罚,并对业主给予不同程度的警告,以增强业主的守法观念和自律意识。四是实行评优扶优制度。开展行业竞赛和评比,树立文明诚信服务新风。如一些地方开展的“文明歌舞厅”、“十佳娱乐场所”、“百优书店”等评选活动,都起到了良好的示范导向作用,等等。在交易主体的监管上,业主的监管是最主要的。要把依法经营的责任落在各个业主肩上,使他们对企业的依法经营全面负起责任来。
(三)市场交易行为的监督管理。交易行为是交易主体最基本、最经常的市场行为。经营主体的交易行为怎么样,对市场秩序有重要的影响。我国是后发的市场经济国家,文化市场尚不发达,法律制度尚不健全,交易行为很不规范。各种不良的市场交易行为,如以次充好,以假当真,盗买盗卖,假冒欺诈,制黄贩黄,虚假广告等,在城乡各地文化市场上仍然大量存在。严重干扰和损害了国家的经济生活,影响了社会主义市场经济的健康发展。因此必须通过有效的监管,逐步规范市场竞争行为。如国家推行歌舞娱乐场所工作人员统一着装,持证上岗,明码标价,禁止以营利为目的的陪侍活动;电子游戏经营场所禁止非法定节假日接纳未成年人,禁止设置赌博机或有赌博功能的有奖电子游戏机,演出场所和团体不准以色情广告招揽生意等,都起到了一定的规范作用。但由于许多文化产品具有流动性、变异性和一次性创作、一次性消费的特点,监督管理还缺乏有效的手段。特别是艺术表演活动,都是即席表演现场消费的,生产和消费是个流动过程,大多同步完成,监督管理就十分困难。如一些歌舞团提交给主管部门审查的剧(节)目是健康的,但实际表演却偷梁换柱,夹杂一些不健康甚至是色情的内容以招徕观众。所有这些,都需要有监管手段的创新来解决。
(四)市场交易商品的监督管理。文化市场交易商品主要包括文化产品和文化服务。商品是市场交换的中心环节,一切市场交换行为都是围绕商品展开的,没有商品也就没有市场。因此,交易商品是文化市场监督管理的重中之重。文化市场中交换的商品,有的是物质形态的,如图书报刊、音像制品、美术品等,消费者支付一定的款项购买后就可以直接取走;有的是非物质形态的,如影剧观摩、音乐欣赏、唱歌跳舞等,企业只是提供消费的场所和设备以及既定的服务产品,由消费者支付一定额度的款项来购买一定场所和设备在一定时段的使用权,通过场所和设备所能提供的一定形式的服务来进行消费。无论什么形态的文化商品,国家政府都必须对其内容进行有效的监督管理。一是文化商品所承载的思想内容必须健康向上,符合四项基本原则,这是最基本的要求。凡是不符合这一要求的,就不能准其进入市场。二是文化商品必须货真价实,不能以次充好,以假充真。有些文化商品具有形式稳定性和内容可变性的特点,如电影放映单位所提供的是电影放映服务,这种服务在既定的形式下,其内容是千变万化的。只要有符合设备运行要求的拷贝,就可以放映任何内容的影片节目。有些项目虽然形式既定,但内容却要依靠消费者的创造性参与活动来共同实现。如歌舞厅的娱乐活动,经营单位只是提供活动场所和条件,消费目的的实现还有赖于参与者的主动投入和自主选择。这种在表现形式既定条件下的内容可变性,往往被一些不法业主所利用。他们为了牟取高额利润,往往挂羊头卖狗肉。如一些电影放映单位非法上映境外走私影片;一些艺术品经营单位拍卖违禁或假冒的艺术品;一些音像制品经营单位以正版为幌子,暗地兜售盗版或淫秽的出版物等,这些现象在文化市场中并不鲜见。但其行为比较隐蔽,表现形式又稍纵即逝,往往难以发现,有些即使发现了,取证和查处的难度也很大。因此,必须在总结经验的同时,采取切实有效的措施,加强对文化商品及其内容的监督管理。
三、文化市场监督管理的基本要求
(一)政府监管与社会监管相结合。政府是文化市场监督管理的主体,担负着依法管好文化市场的重任。在市场经济条件下,随着政府职能的转换,文化主管部门对文化市场监督管理的职能日显突出。政府监管首先要依法行政,认真贯彻执行国家有关文化市场管理的法律法规,切实履行国家赋予的监督管理职能;其次要建章立制,根据国家的法律法规,结合当地文化市场实际,建立文化市场监督管理的各项规章制度,并切实付诸实施;再次是组织开展执法检查,定期或不定期对文化经营单位进行监督检查,支持保护合法经营,打击查处非法经营,维护良好的文化市场经营秩序。文化市场是个动态市场,新情况新问题不断出现,过去行之有效的一些监督管理手段,在市场经济条件下有许多已经不大适用了。这就要求政府文化主管部门的监督管理工作能够不断创新,以适应文化市场发展的需要。如在音像市场的管理上,文化部建立了音像制品内容审查委员会,各地也普遍试行了“三定”(即定人、定点、定时)检查制度和仓储申报制度,对审批的音像制品经营单位进行监督检查等,都收到了较好的成效。在实行政府监管的同时,还要组织和动员各种社会力量,通过各种社会组织,如质量监督协会、消费者权益保障协会、信息交流协会等,对文化市场实行社会监管。政府监管凭借的是国家政权的强制力,其力度和威力相对较大,具有无可替代的权威性;社会监管则是非政府监管,虽然强制力不足,但具有面广量大,群众基础好,专业性强,手段灵活多样等特点,能起到政府监管所不可能起到的独特作用。因此,要管好文化市场,就必须把政府监管和社会监管结合起来,充分发挥两者的作用。
(二)经常监管与突击监管相结合。文化市场监督管理,是有关部门有关方面一项经常性的工作,也是一项基础性的工作。在法律法规日益健全,法治意识不断强化的今天,文化市场存在的各种问题,应该主要通过经常性的监督管理来解决。因此,有关方面要建立健全各种制度,落实有关措施,依靠富有成效的经常监管,确保文化市场的社会主义方向。但是,由于旧体制的影响还很深,法制建设还比较滞后,市场自发性和盲目性的问题一时难以克服,文化市场失控和失范的现象是经常会出现的。这就要求有关方面在进行经常监管的同时,开展突击监管,以集中解决一些突出问题。如国家每年组织开展的“扫黄打非”斗争,不久前开展的印刷业清理整顿,娱乐场所专项整治,以及持续开展的整顿和规范文化市场经营秩序工作等,就是在经常监管的基础上,开展的突击监管工作。突击监管虽然也有简单化、粗线条等不足,但重点突出,声势大,时效快,能迅速组织各方力量,采取突击措施,集中解决突出问题,在目前市场秩序比较混乱,法制又不健全的情况下,不失为一种比较有效的监督管理手段。因此,在文化市场的发展中,有关方面一方面要抓好长期性、基础性的规范工作,另一方面又要抓好临时性、针对性的集中治理。只有把经常监管与突击监管结合起来,才能促进文化市场规范有序发展。
(三)行业监管与群众监管相结合。文化市场行业众多,特点各异。为了维护自身利益,许多地方都建立了一些群众性行业组织。如印刷业协会、娱乐业协会、音像业协会、网吧业协会、演出业协会等。这些行业组织具有信息反应快,业务经营熟,内部情况明等特点,可以通过制订行业规章,确定行业规范等形式,组织协调行业内部各种活动,维护行业企业共同利益,起到政府与业主之间联系的桥梁和纽带作用。因此,推行行业监管,就可以发挥行业协会的组织协调作用,促进行业间和行业内部的互相制约和互相监督,有效防止违法违规和不正当竞争行为的发生。同时,还要充分发挥群众监督的作用。广大人民群众散落在城乡各处,生活在一定的社区之中,是文化产品和文化服务的直接购买者和消费者,对文化市场的状况最了解、最熟悉、最关切、最有发言权。只要把群众发动起来,通过群众来监管,就可以有效延伸各级政府的视听耳目,提高监督管理的实际效果。如政府有关部门设立并公布统一的文化市场监督举报电话,在文化市场经营场所入口处悬挂统一规格的举报告示牌,聘请社会各界人士担任文化市场义务监督员,等等,都发挥了很好的作用。
(四)法律监管与舆论监管相结合。市场经济是法制经济,文化市场也必须是法治市场。法律具有钢性特征,是市场经济条件下最为重要的社会治理手段。建立健全完备的法律体系,对于加强文化市场监督管理,具有十分重要的意义。当前,我国法制建设还比较滞后,特别是文化市场的法制建设尤其薄弱,现有法律法规根本不能适应以法治文的需要。因此,必须认真总结文化市场监督管理的成功经验,学习借鉴国外文化市场监督管理的有益成果,逐步建立具有中国特色的文化市场法律法规体系,使文化市场监督管理做到有法可依,有章可循,真正走上法治的轨道。首先,政府有关部门要依法监管文化市场,真正做到全力保护合法经营,坚决打击非法经营,切实维护公平合理的文化市场经营秩序。其次,市场主体要依法开展文化经营活动,严格遵守国家政府的法律法规,自觉服从有关方面的监督管理,努力把最精美的精神食粮奉献给广大的人民群众。同时,要积极发挥舆论监管的作用。舆论监管是社会监管的主要方式和重要力量,虽然没有法律那样的强制力,但却具有鼓动、引导、规范等独特的柔性影响作用。因此,有关方面要充分利用广播电视、报纸杂志、互联网络等大众媒体,广泛宣传文化市场法律法规和国家政府的重大举措,大力倡导合法经营、文明经营的市场行为,坚决揭露违法经营,传播有害精神文化产品的不法行为,逐步营造良好的文化市场舆论监督氛围。
四、文化市场监督管理的主要措施
为了切实加强文化市场的监督管理,更好地促进社会主义精神文明建设,当前必须做好以下几项工作:
(一)加强文化市场法制建设,为监督管理提供法律保障。要从依法治文的要求出发,充分认识文化市场法制建设的重要性,切实做好文化市场相关法律的立法工作。当前特别是要抓紧起草颁布《文化市场管理法》。十多年前,应全国各地的强烈要求,文化部就已着手组织起草这部法律,但由于种种原因,至今没有问世。《文化市场管理法》,是文化市场监督管理的根本大法。这部法律的颁布实施,必将有利于其他专业法律法规的制订和颁布。因此,必须下大决心,努力工作,使这部法律早日出台。同时,要抓紧做好其他各种行业,诸如营业性演出、美术品经营、电影发行放映、娱乐场所、音像制品、图书发行、互联网上网营业场所等法律法规的制订,并颁布实施。逐步建立起比较完备的具有中国特色的文化市场监督管理法律体系。另外,还要抓好已有法律法规的修订工作。前几年颁布的一些专业性管理法规和规章,大多是在计划经济体制下制订的,往往带有明显的计划经济痕迹,虽然有些至今仍有一定的指导意义,但与市场经济条件下的文化市场新形势不相适应,与WTO的规则不相适应,因此,必须根据新的形势和要求,从市场监督管理的角度,从政府职能转换的角度,对现有法律法规进行重新修订,使之继续发挥应有的作用。最后,要努力提升法律层次,提高法律的成熟程度。现行有关文化市场的法规规章,大多是中央主管部门、省以下地方政府和有关部门制订的,其中有些还是在比较匆忙的情况下突击赶出来的,虽然具有一定的规范作用,应时应景的因素比较多,稳定性比较差,法律层次相对较低,作用效率也相对比较薄弱。因此,必须按照立法的规则,认真做好法律法规的制订工作,尽可能提高现有法规、规章的立法质量,并使之上升到法律的层次,以增强法律效率。在抓好立法的同时,还要大力抓好普法。要通过富有成效的媒体宣传和业务培训,对政府有关部门的执法人员,文化市场的从业人员和广大文化消费者,进行相关法律法规的教育,以强化他们的法律法规武装,从而不断增强依法行政,依法经营,依法监督的自觉性,使文化市场的监督管理工作,不断走上规范化、法制化、现代化的轨道
(二)明确主体职责,强化监督管理职能。在市场经济条件下,政府的主要职能就是监督管理。对文化市场来说,履行监督管理职能的主要是政府的文化、公安、工商等部门,其中文化部门是主管部门。这是国家有关法律法规早就明确了的职能界定,也是多年文化市场监督管理实践所形成的职能配置格局。因此,做好文化市场的监督管理工作,是各级政府文化主管部门必须认真履行的重要职责,也是不可推卸的重要责任。但是,由于历史的原因,文化市场政出多门,多头管理,多头执法的现象,部门之间职责不清,任务不明,互相推诿的状况,在一些地方仍然不同程度地存在,导致监督管理留于形式,不能落到实处。因此,要搞好文化市场的监督管理,首先各级文化主管部门要牢固确立主体意识。自觉地主动地贯彻执行党和国家有关文化市场监督管理的路线、方针、政策和法律法规,自觉地主动地做好文化市场的调查研究工作,自觉地主动地担负起文化市场监督管理的工作重任。同时,要积极争取各有关部门的支持和配合,组织开展全方位的监督管理工作,确保文化市场监督管理工作的正常开展。其次,要全面落实主体职权。各级政府要赋予文化主管部门履行职责,做好监督管理工作所必须的职权,主要是监督检查权、违法违规处罚权和跨部门联合行动的牵头权,并以立法的形式予以确立,使文化主管部门的监督管理工作能够做到权责统一。再次,要全面强化主体作为。特别是要建立一支装备精良、素质较高的监督管理队伍,如稽查队等,专门从事文化市场监督管理工作;经常组织开展多种形式的富有成效的监督检查活动;及时发现和查处各种违法违规的经营行为,以确保文化市场规范有序,健康发展。
(三)综合运用多种手段,健全监督管理体系。多年以来,我们主要运用行政手段,对文化市场进行监督管理,并取得了明显的成效。但是,在市场经济条件下,文化市场较之物质商品市场更复杂,监督管理的难度也更大。特别是在法制日益健全和我国加入WTO的新形势下,仅仅依靠行政手段来监督管理文化市场,显然是不够的,也是不行的。因此,国家政府必须跳出单纯运用行政手段进行监督管理的狭隘圈子,综合运用行政、法律、经济、舆论等多种手段,对文化市场进行宏观调控和监督管理,逐步建立以政府监管为主导,以社会监管为辅助,多种监管途径和方法相结合的文化市场监督管理新机制,进一步完善以法治文的文化市场监督管理新体系。当然,文化市场面广量大,表现形态五花八门,任何监管手段的使用都不是绝对的。实际工作中,有关方面应该区别不同情况,灵活运用各种手段,实现有效监管的目的。随着市场经济体系的日益完善,国家政府今后应该尽量减少行政手段的随意使用,尽可能多地运用法律、经济、舆论等手段来对文化市场进行监督管理,使文化市场监督管理逐步走上法制化、规范化的轨道。
(四)加大执法力度,落实监督管理措施。首先各级文化、公安、工商部门要建立正常性的文化市场监督管理制度,经常不断地对文化市场进行监督检查,防止出现监督管理工作的空白和死角,实现文化市场监督管理的全过程、全方位、全天候覆盖。其次要依法行政,严格执法,切实维护法律法规的严肃性。对违法违规的行为,要依法及时作出相应处罚。不能避重就轻,避实就虚,以教育代处罚,以处罚代关停。当前,文化经营单位违法违规行为屡禁不止的一个重要原因,就是违法成本过低。而违法成本过低,除了法律法规的罚则设置偏轻外,主要原因是有关职能部门有法不依、执法不严、违法不究。这种状况如果不予改变,继续发展下去,那么有关法律法规势必留于形式,成为一纸空文。因此,有关职能部门必须增强法制观念,依法加强对文化市场的监督管理。同时,要建立文化市场监督管理责任制,层层落实监督管理责任。对因监管不力而导致文化市场混乱的,要追究有关领导和管理人员的责任。
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